我国农村宅基地闲置现状与盘活利用对策

随着工业化、城镇化进程的推进，大中城市以其巨大的“虹吸”效应，使大量的农村人口流入城市，这便造成许多村庄出现了许多空置的宅基地，甚至出现了一些“空心村”。本文针对我国农村宅基地闲置现状及其原因进行研究，并探析盘活利用我国农村闲置宅基地的建议。

随着工业化、城镇化进程的不断推进，大量的农村人口流入城市，但农村居民点用地并未随之减少，反而有所增加。随着时间的推移，长期外出务工人员越来越多，农村闲置宅基地随之增加。闲置的宅基地不仅浪费了土地资源，而且大量的闲置宅基地使一些乡村成为“空心村”，“空心化”的村庄令留守村民的人居环境恶化，基础设施配备不完善。如何有效利用农村闲置宅基地成为“三农”问题中的热点和难点。

1 我国农村宅基地闲置现状

国家统计局数据显示，2019年末，我国城镇常住人口的占比已达60.6%，比2018年增加1.02个百分点，第一次超过60%，这也是我国工业化、城镇化进程中的一个标志性数据[1]。预计到2030年，我国城镇常住人口将占总人口数的70%左右。随着农村青壮年不断涌入城镇就业定居，农村宅基地被大量闲置甚至废弃。

第三次全国农业普查数据显示，我国99.5%的农户拥有自己的住房，拥有1处住房的农户有20 030万户，占比87.0%；拥有2处住房的农户有2 677万户，占比11.6%；拥有3处及以上住房的农户有196万户，占比0.9%（见表1）；拥有商品房的农户有1 997万户，占比8.7%[2]。

按上述数据进行计算，我国现有的农村宅基地至少为25 972万处（拥有3处及以上住房的按3处计算，拥有商品房的按拥有1处商品房计算）。2019年，王良健等采用问卷调查与数学模型相结合的研究方法，对我国农村宅基地的空心率进行了研究，研究认为我国农村宅基地空心率的均值为29.14%[3]。按照这一比例进行计算，目前我国至少有7 568万处宅基地处于闲置状态。从现有资料来看，各省区市对宅基地面积的规定有所差异，陕西、山西等中部地区最小的宅基地面积为133 m2；新疆维吾尔自治区人均耕地面积0.34 hm2以上，使用未利用土地建住宅的，每户住宅用地最高可达1 600 m2。由此可见，如果将我国闲置宅基地换算成土地面积，数值巨大。大量的宅基地闲置造成了土地资源浪费严重，侵占了其他集体成员的利益，有住房困难的农民就有可能挤占生产用地甚至耕地建房，从而形成恶性循环。

2 我国农村宅基地闲置的原因 2.1 宅基地的继承性闲置

我国农村宅基地的继承性闲置分为3种情况。一是祖上传下来的祖宅。此类房子即便无人居住，后人也会因传统、风水等原因，不愿意卖掉或者退还给集体。二是年轻人成家后另立门户。在农村，如果家里有儿子要结婚另立门户，通常会再申请一处新宅基地。老人去世后，很少有将旧宅基地返还给集体的，这种现象在农村较为普遍。三是子女户口外迁后继承的宅基地。高考政策给农村学子创造了外出就学的机会，绝大部分大学生毕业后留在城市生活，获得城市户口，但农村的老人去世后，会将宅基地上的房屋作为遗产留给子女，从而形成闲置宅基地。

2.2 人员流动造成的宅基地闲置

随着工业化、城镇化进程的加快，加之城镇的“虹吸”效应，大量农村青壮年进城打工、经商，有的直接在城镇购房定居。由于农村宅基地交易价格低，而城市又存在激烈的竞争，生活压力大，很多人选择依然保留农村的宅基地作为最后的退路，从而导致大量农村宅基地闲置。

2.3 易地建造住宅造成的宅基地闲置

土地管理法第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，即通常所说的“一户一宅”。该政策是为了保证农民“居有定所”，实现宅基地分配上的公平性，同时确保土地资源不被浪费。而第三次全国农业普查数据显示，我国在农村拥有2处及以上住房的农户多达2 873万户，占比达12.5%，这还不包括已在城镇购买商品房的农户。

许多农民申请到新的宅基地后，建好了新宅，按照规定，旧宅基地应退回村集体，但在农民的观念里，宅基地和房舍是自家私产，是可以世代相传的，并不将旧宅基地使用权退回村集体。

此外，目前我国大多数农村仍然是宅基地无偿分配和无期限使用，村民为了多占地，一旦符合申请条件便会积极向村集体申请宅基地，但在宅基地申请得到审批后往往由于资金困难无法动工建房，宅基地便就此闲置下来，从而造成另一种情况的宅基地闲置[4]。

2.4 宅基地私下交易产生的宅基地闲置

自古以来，以土地为生的农民，终生的追求就是拥有更多的土地，为了“多占地”或获得“风水”更好的宅基地，农民会通过私下交易购买宅基地。购入宅基地后，无论是“住新弃旧”还是“用旧闲新”，都会产生闲置宅基地。

3 盘活利用农村闲置宅基地的有效途径 3.1 建立健全闲置宅基地使用权收回制度

实行宅基地制度的初衷是为了解决农村人口的基本住房条件，宅基地闲置不仅违背了这一初衷，而且浪费了土地资源，侵害了集体内其他人的利益。原国土资源部发布的《确认土地所有权和运用权的若干规则》第52条规定：“空闲或房子坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确认土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。[5]”但实际上，很多村民怀有抗拒心理，认为宅基地是私产，集体无权收回。因此，规范宅基地的使用应建立健全闲置宅基地收回制度，明确闲置宅基地的收回条件、收回程序、补偿标准，以保障宅基地使用权人的合法权益。

确定收回条件和补偿标准时，不能搞“一刀切”，而应区别对待。对于进城务工的农民，需要考虑其实际情况。很多进城打工的农民没有能力在城里买房，没有获得稳定的居住条件，如果将这部分人的闲置宅基地收回，会使他们失去基本的信房保障，会导致大量农民不愿出去打工，阻碍了城市化发展[6]。补偿标准也应分2种情况分别对待，一类是宅基地上仍有住宅及相关附属设施的，另一类是宅基地上没有房屋或房屋已坍塌的。前者因有现存的房屋，补偿标准应高于后者。

3.2 规范农村宅基地流转市场

2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第62条第6款规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”目前，我国正在开展土地确权工作。土地确权是为了“三权”分置，明确宅基地的所有权和使用权，宅基地确权后还会颁发土地确权证书，以保证农民权益。虽然我国法律并未明文禁止宅基地的流转，但是对一些禁止流转的情况做了规定，这便造成土地流转成为一种私下的、隐蔽的行为，交易信息不公开，交易价格不透明，妨碍了闲置宅基地的正常交易。因此，建立公开的宅基地交易平台成为“盘活”闲置宅基地的一个重要手段，此举不仅可以使得宅基地交易信息公开、透明，而且可体现出宅基地的市场价值，确保其合理的市场定价，以保护农民的自身权益[7]。

2020年，农业农村部在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，提出允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。有关部门在政策指导下，选出一批试点县和重点地区，包括北京市大兴区、天津市蓟县等33地区开展了农村宅基地制度改革试点。在试点的基础上探索农村经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等多种方式，盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业。政府进一步放开了对土地使用权的管理，建立宅基地交易平台，重点明确宅基地交易、出租、抵押、互换的要求，细化具体细则，从而完善宅基地流转制度。

3.3 开发闲置宅基地

近年来，国家为了“盘活”闲置宅基地，增加农民收入，采取了一系列的政策支持。2019年，农业农村部发布了《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，其中提出：“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过二十年。[8]”

在振兴农村经济的大背景下，闲置宅基地的“盘活”迎来了另一选择——开发。一些乡村的自然景观极佳，或者整体建筑古色古香，村民可以此为契机，积极发展乡村观光游、生态休闲游；普通村镇可以将闲置宅基地进行统一管理，租赁给企业建养老公寓、农民工公寓等，也可以用来发展创意工厂、电商经济等。北京、上海、浙江等经济发达的省市这方面走在了前列，如浙江省江山市清泉村是一个农民下山整体搬迁村，临近工业园区，房屋闲置比较多。村集体将村民空置房屋统一管理，一部分租赁给开发区的农民工和企业作为农民工公寓，村集体收取少量管理费；另一部分房屋租赁给电商企业，开设网店销售农产品和汽车配件，年交易额在1亿多元[9]。

3.4 复垦闲置宅基地

农村宅基地土地复垦是指农村村民为建造自有房屋而占（使）用农村本集体经济组织所有的土地，在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等原因造成的土地破坏，采取整治措施，使旧宅基地恢复到可供利用状态的活动[10]。因此，宅基地复垦不能简单地理解为宅基地变为耕地，而是复垦为可供利用的状态，包括复垦为耕地、建设用地等。并不是所有的闲置宅基地都可复垦，农村宅基地复垦的标准条件有以下几条：属于避险解困的帮扶对象，符合农村宅基地复垦条件；主体房屋保留完整，现状为建设用地，且符合土地利用现状分类；宅基地具有复垦为耕地的条件；权属清晰无争议，有合法权属证明。

闲置宅基地通过整理复垦变为耕地，可增加耕地资源，缓解耕地的严重不足，实现土地的集约利用；闲置宅基地复垦为建设用地，情况允许时可进行转让，或者与城乡建设用地增减挂钩，获得合理收益。在复垦过程中，要兼顾政府与农民的利益，制定相应的优惠政策和分配制度。

4 结语

农村宅基地的大量闲置是工业化进程中的必然结果，但宅基地闲置的原因分为多种情况，而且单个的闲置宅基地各有其具体情况，宅基地问题是关系农民切身利益的问题，因此对闲置宅基地的处置要综合考虑多种因素。本文针对我国宅基地闲置情况进行了介绍，结合当前出台的有关闲置宅基地的最新政策，分析了几种可行的闲置宅基地处置方式，以期优化农村土地资源配置，提高土地利用率。（中国商业地产研究院）